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冯惠玲:我国电子文件管理国家战略的特点

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发表于 2013-6-20 08:05:45 |显示全部楼层
我国电子文件管理国家战略的特点  
文章作者:作者 : 中国人民大学 冯惠玲 来源: 添加时间:2013-6-18 点击:86
  
[摘要]每个国家推动电子文件管理所采用的路径和方法不尽相同,却可以获得异曲同工、殊途同归的效果。在对国内外情况进行广泛调研和深入分析的基础上,本文提出在当前阶段,中国的电子文件宏观管理应该走一条“统揽全国,政策引导,融合发展,综合治理”的道路。

[关键词]电子文件管理国家战略战略特点

    电子文件管理国家战略,就是从国家层面和战略视角对电子文件管理全局性、基本性、长期性问题所进行的目标定位、统筹规划和基本制度安排,体现了一个国家对电子文件管理的基本态度和总体思路。无论它是以什么样的形式表现出来,是出台国家政策,制定国家或行业标准,还是启动档案馆的电子文件管理系统建设,只要是体现国家意志的,带有全局性的关于电子文件管理的国家行为,都可以视为电子文件管理国家战略措施。

    如果仅从字面上看,一些国家并没有使用“国家战略”这种说法,但从内涵考察,却已经形成了事实上的“电子文件管理国家战略”。20世纪90年代中后期以来,鉴于分散管理产生的问题,很多国家和地区以动议、战略动议、政策框架、管理系统等形式强化了国家层面的统筹规划、政策引导、标准规范和技术攻关,逐步形成以国家档案馆为龙头的电子文件管理体制和规范体系,并相继推出了一些体现国家意志和利益的重大举措,如美国的ERA,欧盟的数字欧洲动议,澳大利亚、新西兰的数字化保管动议,英国国家档案馆、美国国防部对电子文件管理系统功能的认证与评估流程等。这些实质上都属于国家战略举措。

    深入考察可以发现,每个国家推动电子文件管理的路径和方法是不尽相同的,然而却可以获得异曲同工、殊途同归的效果。事实上,世界永远充满差异,从政治、经济、文化、社会发展战略,到纸质文件时代的文件、档案管理体制、管理方法,各国从来都有不同的选择,而不是同一模式。无论任何领域,“借鉴”并不是简单地“拿来”拼凑,不加区分的照抄照搬往往会发生“水土不服”,而只有适应本国国情的发展战略最终才能引导事业顺利发展。

    因此,当我们意识到电子文件管理需要国家战略之后,重要的事情就是要搞清楚中国需要什么样的国家战略,和其他国家相比应有哪些特色。把这个问题想明白了,制定和实施电子文件管理的国家战略才有清楚的思路。

    笔者和课题组同仁一道在对国内外情况进行深入调查的基础上,经过反复比较和分析,提出在当前阶段,中国的电子文件宏观管理应该走一条“统揽全国,政策引导,融合发展,综合治理”的道路。

一、统揽全国

    电子文件管理是文件管理的组成部分,需要根植于现有的文件、档案管理体制之中。中国有着覆盖全国、网状分布的档案管理体系和档案事业管理体系,这两个体系密切关联,都是由按行政区划构成的“块块”和按专业主管系统构成的“条条”交织而成的。与一些联邦制国家中央文件、档案行政管理部门的职责只限于联邦机构不同,中国国家档案事业的宏观管理对象是这个覆盖全国、条块结合的管理体系。长期的实践证明了这种管理体制对于中国档案事业的适应性和效能。

    在这种体制背景下规划、设计、推动全国的电子文件管理,要求整体战略和相关措施都有面向全国的统筹性和包容性,能覆盖中央与地方、不同地区和不同行业,对全国各级各类文件、档案管理机构具有普遍的适应性和约束力。由此而带来的三个难题是:一要兼顾中央和地方,以及各专业系统电子文件管理的特点和发展水平,而这其中存在大量的差异和特殊问题,很难整齐划一;二要顾及整个管理体系各个节点的布局和相互连通,而不仅仅是单一节点的建设,因此从一开始就要有共建共享的意识和措施;三是在各地区、各系统经济、文化、信息化发展不平衡的条件下,电子文件管理的推进过程也会遇到许多不平衡。

    在一定意义上,解决这三个难题就是“统揽全国”的含义所在,是我国电子文件管理战略的重要特点。

二、政策引导

    在推动电子文件管理的各种手段中,我国应该把政策放在核心位置上,作为一种主动力机制,发挥定位、引导的关键作用。
政策是执政者为了实现一定的路线和任务而制定的行动准则,它是执政者意志的观念化、主体化、实践化反映。制定全国电子文件管理方面的政策,可以权威地表达国家的有关态度和立场,明确在一定历史时期内电子文件管理应该达到的目标、遵循的行动规则等。目前,有些国家制定了电子文件管理的总体政策框架,有些国家针对某些方面的需求制定了专门的政策,都发挥了良好的引导、规范、指导作用。

    与一些国家立法引导、标准先行、技术驱动等特点相比,我国当前电子文件管理的现状也是采取政策引导方针的重要原因。

    相关法规的规范效力毋庸置疑,但是,目前我国还缺少丰富、普遍、优良的电子文件管理实践,相关立法的基础条件还不够成熟,而且立法程序比较复杂,周期比较长,对于亟待规范的电子文件管理活动有“远水”之感。

    标准对于电子文件管理活动具有很好的规范效果,但是一来标准是对重复性事物和概念的规范,在实践不足,电子文件管理现象的重复性表现还不充分的阶段,对标准的科学性和成熟度不能有过高的期待,实践的不平衡也会使标准条款的“妥协性”增高;二来标准主要是解决技术层面的规范问题,对于理念、体制、布局方面的影响力很小;三来标准的配套需要时日;四来我国文件、档案管理工作标准化基础和执行标准的传统都不容高估,因此标准在我国电子文件管理中发挥的作用也是一个“慢功”。
以高技术支撑的电子文件管理系统也具有对全国电子文件管理活动的牵引力,如美国的ERA就对联邦政府的电子文件管理产生了巨大的推动作用,而我国目前在档案馆电子文件管理系统的基础研究和研发能力方面都处于局部的起步阶段,还不足以带动全国的电子文件管理进程。

    相比起来,政策的权威性使之具有良好的导向功能,长期以来在我国集中统一的档案管理体制中借助行政推动力发挥了重要的作用。政策不具有法规的“刚性”,标准的“划一”,也可以没有指南那么“具体”,从管理的实际功效来说,在一定程度上却可以发挥“准法规”、标准、指南的作用。制定政策的程序相对较简单,对于急速发展、格局尚未确定、对可扩展性要求较高的电子文件管理具有很好的适应性。

    目前我国电子文件管理政策亟待解决的重要问题有两个方面:一是明确国家对于电子文件管理的态度和原则性方针,引导各级政府、企事业单位和文件、档案管理部门重视电子文件的留存和管理,推动全国电子文件管理的进展。二是理顺电子文件管理的体制机制,为确保电子文件的真实、完整、可靠和可用提供制度上的保证。

    我国电子文件管理体制上的一大障碍是对现行期的“文件管理”与半现行、非现行期的“档案管理”的分隔。各级档案局的管理权限是从“档案”开始的,对于现行文件形成、流转阶段无法提出管理要求,在这种体制下难以实现电子文件所要求的“全程管理”和“前端控制”,无法保证处于“后端”的档案馆获得真实、可靠的电子文件以及必要的元数据,也难以实施ISO15489所要求的从文件形成阶段开始进行的管理规划。目前,由权威领导机关牵头,统合各相关部门制定的旨在实行电子文件全程管理的政策性文件即将出台,困扰电子文件管理的制度瓶颈将得以突破,这就是“政策引导”的实际效果。

三、融合发展

    电子文件是在电子政务、电子商务等电子化业务中形成的社会活动记录,它既是流经各种电子业务系统周身的血脉,又是最终沉淀下来的活动写照和结晶,与各项电子业务有着千丝万缕的联系。各国文件管理者发现,成功的电子文件管理一定是融入社会生活和业务活动之中,由业务驱动(busi-ness-driven)的,而不是在封闭的体系中由文件自身驱动(records-driven)的。于是,“纳入”成为电子文件管理规划、实施中的重要“关键词”,宏观上,把电子文件管理纳入国家信息化、电子政务、电子商务的计划和对策之中;微观上,在机构内部实现电子文件管理与业务活动的无缝集成,这已经成为世界各国文件管理者的共识和共同对策。

    一个典型的例子是2005年美国NARA基于联邦机构架构制定了联邦机构文件管理框架,它是继ERA项目之后美国在文件管理领域的一项新举措①。联邦机构文件管理框架将法定的文件管理需求无缝集成到机构业务工作流、IT架构和信息系统中,做到了活动、服务、技术、数据的集成,囊括文件的生成、接收、保管、利用和处置所有活动,实现了文件的全生命周期管理。除此之外,很多国家在有关政策法规中对电子文件管理纳入电子化业务作出明确的规定,在多国实践的基础上,2008年发布的《ISO/TR26122文件过程分析》将业务活动过程分析作为文件管理的国际最佳实践规范。

    我国非常认同融合发展的电子文件管理理念,并努力将之转化为长效的管理机制和具体措施。将档案工作纳入各项事务管理在中国已有多年的传统,但主要是在机关、企业当中,这一传统在电子文件管理中要继承下来,还要进一步深化,并拓展到各个层面,特别是宏观管理之中。2002年11月国家档案局制定发布了《全国档案信息化建设实施纲要》,将电子文件归档作为主要任务纳入全国档案信息化建设中。近些年来,从中央到地方,档案部门与信息化管理部门的联系与合作日益密切,把电子文件管理、档案信息资源开发作为国家和地方的信息化重要项目。将电子文件管理融入国家各项事业和机构业务活动之中,在观念上、体制上、制度上、方法上还有很多值得探索、协调和规范的问题,但这个方向是不能动摇的。

四、综合治理

    “治理”旨在运用权力引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。如果说政策引导主要体现政府的权威性和控制力,那么综合治理就是配合政策所实施的协调管理。

    “治理”与“管制”、“管理”手段相比有两方面特点:一是强调多主体,除特定主管部门之外,相关非主管部门也参与其中,既有政府部门,也包括企业、事业单位、公益组织等,齐抓共管,承担各自的责任。1995年澳大利亚国家档案馆发布的电子文件管理政策之一是《管理电子文件:共同的责任》②,这个题目鲜明地告诉人们,电子文件管理不是某一个职能部门独立的职责,它需要很多方面的参与和承担。为此,很多国家的文件主管部门积极谋求政府的支持和相关部门的合作,如英国《电子政务背景下的电子文件管理框架》由国家档案馆与电子政务小组合作完成,澳大利亚电子文件管理制度则由国家档案馆、总理与内阁部、防卫安全协调中心、政府信息管理办公室、国防通讯处等多部门通力研究制定③,表明电子文件管理已经成为一个跨部门的领域。

    我国将通过各种措施推进多主体参与电子文件管理,除文件主管部门、国家档案局之外,还要努力使国家计划部门将其列入社会发展规划,科技主管部门出台引导性研发政策,政府采购部门将合乎功能需求的产品列入采购目录,财务部门给予财政支持,税务部门提供税收优惠,审计部门列入绩效审计范围等,从各个方面保证电子文件管理目标的实现。近期我国拟议成立一个由权威领导机关牵头的跨部门的电子文件管理指导协调机构,这是促进综合治理的非常有效的体制创新,可以为电子文件管理深度融入国家信息化战略,融入机构信息管理和业务流程打通道路,从体制上确保电子文件管理纳入多部门的职责之中。

    二是强调多种管理手段并用。综合治理过程的基础不是控制,而是协调,因此,除行政推动之外,还要采用多种手段,注重环境和条件建设。电子文件管理需要的支撑条件比起传统文件、档案管理要复杂多样严密得多,包括内部管理和外部环境,涉及观念、体制、法规、标准、制度、技术、方法、流程、人才等诸多方面,这些要素相互关联,互为条件,任何缺失都可能成为“木桶的短板”而影响整体功能的实现。所以,尽管各国推进电子文件管理所走的道路和工作重心不尽相同,但无不多管齐下,兼顾各方,着力构建功能完备、相互协调的管理体系。如英国的政策框架中也明确了电子文件管理软件的要求,美国的ERA项目、澳大利亚的电子文件管理系统需求与实施规范中同样强调相关政策、标准的重要性。④

    在我国电子文件管理即将大范围启动并快速推进,而各方面支撑条件还比较薄弱的情况下,做好顶层设计、全面规划、合理部署,调动各方力量协调攻关尤为重要。我们主张采用“政策引导”方针,并不意味放弃其他手段和措施,比如有计划地加强基础研究,理顺管理体制,制定相关标准,研发关键技术,改善管理流程,先行试点示范,开展审计认证,注重人才培养等等都不可缺少,以防因一块短板而导致“漏水”。如同传统的中医原理,主张用多味药的辩证配合实现综合调理,而不只是头痛医头,脚痛医脚。

    在纸质文件和电子文件并存时期,处理好两种文件的关系也是综合治理的关注点。说到底,电子文件管理是文件管理的一部分,目前,国际上不少文件管理制度、标准适用于包括电子文件在内的各类文件,如ISO15489,欧盟的MoReq等⑤,这说明纸质文件和电子文件管理有很多共通之处。我国的电子文件管理活动,相当程度是在纸质文件管理所构建的体制框架内发生和发展的,长期以来的管理理念、制度和习惯必然对电子文件管理产生影响,因此,我们在推进电子文件管理时,需要综合考虑现有传统和发展需要,革其弊,扬其利,使文件管理整体水平得以提高。比如,我国集中统一管理档案的体制优势应该在电子文件管理中保持下去,尽快改变当前电子文件分散管理的状况;而长期以来比较粗放的档案管理习惯应该在电子文件管理的带动下逐步转向精细化,借助建立电子文件管理系统,全面改善文件管理规划的科学性和各项管理业务的标准化。

    在理论和实践上把握我国电子文件管理国家战略的特点不是一件简单的事情,这不仅需要战略制定者宏观的、统筹的、前瞻的眼光,还有三个要素不可忽视:第一,遵循电子文件管理的基本原理和规律,如果不明白电子文件特有的存在方式、运行方式及其对管理活动的特殊要求,从国家层面构建相关法律、体制、管理、技术等方面的支持体系就可能找不到方向和轨道。第二,立足于本国文件管理的现状,根据国家信息化水平、文件管理体制与传统、社会需求、相关责任者的认识与能力等因素,因地制宜,走适合我国发展的道路。第三,借鉴其他国家的有益经验,探究各国电子文件管理道路选择的深层原因,从而开阔思路,发现规律,在比较中找到适合我国电子文件管理的道路,还可以减少弯路,降低探索的成本。

    总之,对于一个国家、一个地区而言,电子文件管理是一项跨机构、跨部门的综合管理行动,而不是某一个职能机构可以独自承担的责任;是国家电子政务计划,信息化发展计划的有机组成部分,而不是一条独立的战线;需要法规、政策、标准、技术的联动,而不是某一方面单兵突进;因此这项事业需要在自上而下的规划、指导、规范的基础上推进,而不仅仅是自下而上的各自摸索前行。每个国家都可以在这些基本要义之下打造与国情相适应的电子文件管理战略。尽管每个国家的具体战略路径不尽相同,但是我们都将站在一个以信息化为背景的更加宽阔的舞台上从事拓展的、复合的文件管理活动。

      *本文系国家自然科学基金项目“我国电子文件管理国家战略的基础理论与框架研究”(项目批准号:70673110)的阶段性成果。

注释:

②   宁:《走向前端:美国联邦机构文件管理框架概述》[J],《兰台世界》,2007(16)。

②Managing Electronic Records:A SharedResponsibility,Australian Archives(now National Archives of Australia),Managing ElectronicRecords:A Shared Responsibility,1995,reprinted with new appendixes,1997 http://www.naa.gov.au/recordkeeping/er/manage_er/contents.html(2007-5-31)

③Australian National Audit Office(ANAO),‘Recordkeeping including the management of elec-tronic records’,(Audit Report No.6,2006-2007),2006,pp.34-35。转引自章燕华博士论文

④冯惠玲、赵国俊、刘越男、安小米、侯卫真、钱毅、张宁:《电子文件管理国家战略刍议》[J],《档案学通讯》,2006(3)。

⑤参见安小米、焦红燕译:《文件管理国际标准ISO15489》,《城建档案》,2002(2)、(3);张宁:《欧盟电子文件管理通用需求第二版———MoReq2》解析,《北京档案》,2008(7)。


  http://www.zgdazxw.com.cn/NewsView.asp?ID=23058
档案界的沙漠绿洲:http://blog.sina.com.cn/changguanhua

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