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论我国档案保管机构的性质和作用——档案工作系列论文之二

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                      论我国档案保管机构的性质和作用——档案工作系列论文之二              
                                                                               黄世喆  归吉官

       [摘要] 档案室、档案馆、文件中心和档案托管机构是我国现有的四类档案保管机构,是我国档案工作、档案事业的重要支柱,了解各自的性质和作用对理论、对实践都具有积极的意义。
  [关键词] 档案室 档案馆 文件中心 档案托管机构

  如上文所述,当我们拓展了档案收集工作的范围之后,就不可以将档案保管机构的收集范围和档案收集工作的范围划等号。也就是说,档案收集工作的主体不应仅仅局限于各级各类档案保管机构,还应该包括全社会各组织和个人。但是,档案收集工作的主要任务仍应由各级各类档案保管机构承担。因此,就有必要讨论我国档案保管机构的性质和作用。
      一般认为,我国的档案保管机构有四大类:档案室、档案馆、文件中心和档案托管机构。下面就分别论述它们各自的性质和作用。

  一、档案室的性质和作用
  1、档案室的性质
  关于档案室的定义,权威教材是这么规定的:“档案室是各组织(包括机关、团体、学校、工厂、企业、事业单位等,下同)统一保管和管理本单位档案的内部机构”。[1]由此可以推知档案室的性质如下:
  其一,档案室是一个单位的内部机构。
  其二,档案室保存的是本单位的档案。
  其三,档案室是国家档案工作体系中最基层的业务机构。
  但是,它是不是一个先期保管具有长远利用价值档案的过渡性机构呢?这是存疑的。也就是说,“过渡性机构”是否可以作为档案室性质的第四个特点,仍有争论。
  如果我们认为档案室是过渡性机构,那么大量企业、事业单位(包括高校等)的档案保管机构就不能称为档案室;如果我们认为不是,那么大量企业、事业单位(包括高校等)的档案保管机构尽管已称为档案馆,但本质上仍是档案室,因为它们符合上述三个特点。
  所以,我们不认可档案室一定要是一个暂时保存档案的过渡性机构。也就是说,它可以是、也可以不是一个过渡性机构。这样一来,所有企业、事业单位(包括高校等)的档案保管机构都可以称为档案室,尽管有时它们挂的是“档案馆”的牌子。理由如下:
  第一,国际档案界的观点认为,档案馆是永久保存档案的机构,但并没有说只有档案馆是永久保存档案的唯一机构。
  第二,虽然我国机关、团体档案室以及一些企业、事业单位档案室都是暂时保存档案的过渡性机构,但相当数量的企业、事业单位(包括高校)档案室可以永久保存本单位的档案。而且,档案收集工作的主体也已从原来的档案保管机构逐渐拓展到全社会各组织和个人。这些组织和个人当然有可能永久保存自己收集起来的档案。
  第三,从档案室的定义不能必然地推导出“档案室一定要是一个暂时保存档案的过渡性机构”。
需要注意的是,根据上述档案室性质的三个特点可以认定,联合档案室不是真正意义上的档案室,它更类似于后面提及的文件中心。
  2、档案室的作用
  档案室的性质确定了之后,其作用就好把握了:
  其一,档案室是本单位的内部机构,主要为本单位服务。
  其二,档案室是国家档案工作体系中最基层的业务机构,起基础性作用。值得一提的是,虽然不一定是暂时保存档案的过渡性机构,不一定都要定期向档案馆移交档案,但企业、事业单位档案保管机构当中某些重要的、具有社会利用价值的永久档案也应该向国家综合档案馆移交。具体做法可以是自己保存一份(套),移交一份(套)。
  其三,多数档案室(尤其是机关、团体和国有企业、事业单位的)具有公共性,同时它不一定是只暂时保存(处于半现行期的)档案的过渡性机构,应该可以作为现行文件公开的主体之一,参与到政务信息公开活动当中。首先,理论上是可行的。文件运动理论研究中,认为档案室保存的一般是半现行文件。但也应看到,档案室是文件形成单位的一个内部机构,是文件形成单位的组成部分,而且是文件形成单位唯一的文档聚集地。因此,由档案室对现行文件进行干预与控制的条件是完全具备的,这种干预与控制除了保证形成文件的规范化、标准化之外,还可以使文件运动加速,实现实时归档,为现行文件与半现行文件的对外公开服务创造条件。其次,法律上是默许的。《档案法》实施办法第二十二条第四款规定:机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案,其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的,须经档案保存单位的同意。虽然法律上没有规定档案室对外开放的义务,但也没有明文禁止档案室对外开放。也就是说,档案室对外开放与否,本单位有充分的自由裁量权。随着政务信息公开的日趋常态化和制度化,各机关、团体和国有企业、事业单位更应该与时俱进,充分运用这一自由裁量权,让档案室参与到政务信息公开活动中来。

  二、档案馆的性质和作用
  1、档案馆的性质
  关于档案馆的定义,我们可以举百度百科对国家档案馆的定义为例:“由国家各级政府设立并领导,负责接收和管理一定范围的具有社会和历史价值的各种档案,并提供社会利用的文化事业机构。”当前我国各级各类档案馆一般都长久或永久保存档案,因此,不少人认为只有档案馆才能长久或者永久保存档案,其他档案保管机构均不具有这样的职能,将长久或者永久保存档案的机构完全等同于档案馆,这是对档案馆认识的一大误区。
  关于档案馆的性质,“根据《档案法》和有关文件的规定,档案馆属于党和国家的科学文件事业机构,是永久保管档案的基地,是科学研究和各方面工作利用档案史料的中心”。[2]这里所说的档案馆主要是指国家综合档案馆,但由此也可以推知档案馆的性质如下:
  其一,档案馆是一个独立的机构,是属于党和国家的科学文化事业机构。因此,一方面它不可能是真正意义上的公共档案馆(多数既是党的、又是政府的机构),从而具有一定的机密性;但另一方面它又具有公共性,是科学文化事业机构。特别是现在国内对建设公共档案馆的呼声越来越高,馆藏资源的公共性在逐步提高,档案的开放程度与规模在努力扩大,档案社会化服务的力度也在不断加强。所有这些使我国档案馆先天不足的“公共性”在后天得到了一定的弥补,但这种先天留下的缺陷是后天无法完全弥补的。
  其二,档案馆是永久保管档案的基地,保存的主要不是本单位的档案,而是具有社会利用价值的档案。需要强调的是,档案馆是永久保管档案的基地,同时也是只保管永久档案的基地。我们认为应该更严格各级国家综合档案馆档案收集的范围,即接收本级各机关、团体及所属单位的档案应明确为“具有永久保存价值”而非“具有长久保存价值”。具体理由是:第一,设区市以上的国家综合档案馆都是只保存永久档案的基地,只有县级国家综合档案馆例外。而这一例外是一种权宜之计,有当时的历史背景,目的是为了丰富馆藏。各类专门(或专业性)档案馆同样可以如此保管。第二,作为只保管永久档案的基地有利于日常管理,既优化馆藏,又可以减少工作量。不再进馆的部分重要的长期档案存放在原单位的档案室,也可以因其公共性而得到开放,不影响利用。腾出的空间可以存放更重要的来自于社会各组织和个人的具有社会利用价值的永久档案。第三,国外的档案馆就是只保管永久档案的基地。
  其三,档案馆是国家档案工作体系中的核心业务机构,是科学研究和各方面工作利用档案史料的中心。
    由此可知,各级国家综合档案馆以及各类专门(或专业性)档案馆满足档案馆的上述性质特点,但部门、企事业单位档案馆不满足,本质上是档案室。

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     2、档案馆的作用
  相应地,我们认为档案馆具有如下作用:
  其一,档案馆是党和国家的科学文化事业机构,长期以来肩负着“为党管档、为国守史”的使命,主要为党政机关服务。我国的档案馆与国外的公共档案馆不同,不具备公共档案馆与生俱来的“公共性”。“1838年8月英国颁布了《公共档案法》,成立了世界上第一个依法命名的‘公共档案馆’,以此区别于政府机关档案馆、教会档案馆、大学档案馆、私人企业档案馆。”[3]由此,不难理解为什么我国档案馆的首要服务对象是党政机关,而不是全体社会公民。
  其二,档案馆是由国家设立,保存着对国家和社会有利用价值的档案,具有一定的公共性,应该对外开放,为社会服务。虽然我国档案馆不具备真正意义上的“公共性”,但由于其保存的主要是党政机关在公务活动中形成的公共档案,而且馆藏资源正在努力公共化;再加上,档案馆为社会公众提供服务的愿望日益显现,档案馆服务社会化正在加强。所以,从这个角度上来看,我国档案馆作为科学文化事业机构,具备面向社会服务的条件,而且也应该为社会服务。当然,我国档案馆的“公共性”是存在局限性的,这与先天条件和后天发展都有着莫大的关系。为此,想要把我国档案馆建设成为真正意义上的公共档案馆的期望不宜太高。
  其三,档案馆是国家档案工作体系中的核心业务机构,起核心作用。主要集中体现在两方面:一是档案馆在国家档案资源体系建设中起主导作用,档案馆网自上而下,遍布全国各地,保存着为数相当可观、规模相当庞大的档案。二是档案馆是提供档案社会化服务的主要承担者,在所有的档案保管机构中,以法律的形式明确规定向社会提供档案利用服务职责的,唯独档案馆一家。

  三、文件中心的性质和作用
  1、文件中心的性质
  “文件中心是为半现行文件最终处置之前进行廉价储存、保管和利用的一种机构。”这是国际档案理事会的术语词典对文件中心下的定义。
  如上文所述,文件中心是一种社会化、集约化和专业化的档案管理机构,它的设置一般不像档案室一样隶属于某一个文件形成单位,而是按地区、按系统建立的介于文件形成单位和地方综合档案馆之间的一种过渡性档案管理机构。[4]可以这样理解文件中心的性质:
  其一,作为一种过渡性档案管理机构,文件中心不永久保存档案。所以它不是档案馆。
  其二,文件中心不像档案室一样隶属于某一个文件形成单位,而是一个独立的档案保管机构,所以它不是档案室。但它也是属于基层的业务机构。
  其三,作为一种过渡性档案管理机构,文件中心既可以保存非档案的半现行文件,也可以保存已经成为档案的半现行文件。
  由此可以认定,联合档案室不是真正意义上的档案室,它更类似于文件中心。
  接下来的问题是,文件中心是不是只保存半现行文件?或者说,它是不是可以保存现行文件,从而积极参与现行文件的公开活动?根据现有的法律法规看,是可以的,至少这样做并没有违反相关的规定。
另外,教材中“文件中心一般由国家的各级综合性档案馆负责管理”这句话值得质疑:其一,这是不是说文件中心有可能成为档案馆的内部机构?如果不是,而仅仅是在体制上接受领导、指导和监督,就不应该这么提;其二,政府文件中心可以在体制上接受领导、指导和监督,但商业性文件中心不属于体制内,因此更不应该如此提法。
  2、文件中心的作用
  文件中心的性质确定了之后,其作用才好把握:
  其一、文件中心作为一个管理半现行文件的过渡性档案管理机构,在文件形成单位与档案馆之间发挥着纽带、桥梁的作用。文件中心一方面要妥善保管原单位的半现行文件,满足原单位的利用需求,另一方面又要对半现行文件进行最终处置,向档案馆移交具有长久保存价值的档案。就这一点而言,文件中心的功能与档案室相似,而且二者具有不可兼容性,也就是说针对特定的文件形成单位,一方的存在就意味着另一方的消失,二者只能选其一。
  其二、文件中心作为一个管理半现行文件的过渡性档案管理机构以“精简、节约、高效”著称。文件中心的建立有利于消除现有的档案室管理模式中“小而全”的弊端,可以有效弥补档案室存在的机构不健全、人员不稳定、管理水平不高等诸多不足,最重要的优点是可以四两拨千斤,以有限的人财物资源实现最大的效益,突显“精简、节约、高效”的优势。当然,文件中心的这些优势在国内更多的是停留在理论层面上的探讨,尚没有在工作实践中显现出来。
  其三、文件中心的管理对象不限于半现行文件,服务对象不限于文件形成单位。管理半现行文件,并为文件形成单位提供文件服务,这是文件中心建立的初衷。但是,随着政务信息公开的不断推进,文件中心有条件,也有能力在其中扮演适当角色。同时,也应看到文件中心能否把角色扮演好,很重要的一个前提是文件形成单位是否愿意将现行文件交由文件中心管理,并对外公开。根据现有的法律法规,是要求文件形成单位主动对外公开现行文件的,至于采取怎样的公开方式和程序则是非常灵活的,可以在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,也可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点等等。这就意味着文件中心也可以成为现行文件公开场所,只要文件形成单位认为有必要。
     假如国内的生长环境有所改变,允许文件中心有足够的发展壮大空间,那么它在今后的功能与建立之初相比,必将有所拓展。未来的文件中心不再只是为文件形成单位提供文档管理服务,而且还可以向社会提供文件(包括现行文件和半现行文件)的利用服务。

  四、档案托管机构的性质和作用
  1、档案托管机构的性质
  档案托管机构又称为档案寄存中心、档案托管中心,如果它是“国家综合档案馆设立的,为各类企业、社会组织以及个人提供文件与档案寄存服务的机构”,[5]那么可以推知它的性质如下:
  其一,档案托管机构是一个单位(国家综合档案馆)的内部机构,或者是下属单位,隶属于档案部门。它也是属于基层的业务机构。
  其二,档案托管机构保存的不是本单位的档案。由于所有权形式不变,所以本质上它是一种过渡性档案管理机构。
  其三,它提供的是有偿服务。
那么,商业性文件中心是否属于此类?回答是否定的,因为虽然它满足第二、第三个特点,但并不满足第一个特点,即商业性文件中心并非内部机构。但区别仅此而已。如果我们给档案托管机构下定义时,不说它是由国家综合档案馆设立的,那么商业性文件中心就有可能是档案托管机构。所以教材如此界定还是有好处的,即可以避免混淆,从而把档案托管机构和商业性文件中心区别开来。
  2、档案托管机构的作用
了解了档案托管机构的性质之后,我们认为其作用如下:
  其一、由于档案托管机构与档案馆之间的特殊关系,使其可以依托特有的软硬件资源实现对所代管档案的有效监管,确保进馆档案的质量。
  其二、档案托管机构既要为文件形成单位提供文档代管服务,满足文件形成单位利用需求;又要对属于档案馆接收范围的单位档案进行最终处置,移交进馆。同样作为一种过渡性的档案管理机构,档案托管机构的基本功能与文件中心相同。
  其三、档案托管机构是市场经济的产物,提供的是有偿服务,改变了以往单一的服务方式,使档案社会化服务更具多样化,这或许可以视为档案部门在市场经济的职能延伸和功能拓展。正如有些学者所言:“寄存中心的建立充分体现了中国国情,既能保证政府档案系统对国家档案的有效控制;又能符合市场经济下追求利益和效益的要求。”[6]

  注释与参考文献:
  [1][2] [5] 陈兆祦,和宝荣,王英玮.档案管理学基础[M].北京:中国人民大学出版社,2005:58,61.
  [3] 李国庆.对我国公共档案馆建设的理性思考[J].档案学研究,2007(1).
  [4] 冯惠玲,张辑哲.档案学概论[M].北京:中国人民大学出版社,2006:94.
  [6] 黄霄羽.文件中心建立形式和布局初步设想——我国当前建立文件中心的再思考之四[J].北京档案,2001(5).
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