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征求意见:《档案法》修订草案初稿

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发表于 2012-11-3 08:58:22 |显示全部楼层
中华人民共和国档案法
(修订草案初稿,2012年8月)
目  录
第一章 总则
第二章 档案机构及其职责
第三章 档案的管理
第四章 档案的开放和利用
第五章 法律责任
第六章 附则

第一章 总 则

第一条【立法目的】为了加强对档案的管理,有效地保护和利用档案,保存历史记忆,为经济建设和社会发展服务,制定本法。
第二条【档案定义】本法所称的档案,是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。
第三条【权利义务】一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。
国家保障公民、法人和其他组织依法利用档案的权利。
第四条【国家和政府保障责任】国家发展档案事业。
各级人民政府应当加强对档案工作的领导,把档案事业的建设纳入本级国民经济和社会发展规划,建立健全档案机构,确定必要的人员编制,档案工作所需经费列入本级财政预算。国家用于档案事业的财政拨款随着财政收入增长而增加。
第五条【单位保障责任】机关、团体、企业事业单位和其他组织应当加强对本单位档案工作的领导,设置档案机构或者配备档案工作人员,为档案工作提供必要的条件,保障档案工作正常开展。
第六条【档案工作原则】档案工作实行统一领导、分级管理、维护档案完整与安全、便于社会各方面利用的原则。

第二章 档案机构及其职责

第七条【档案行政管理部门、基层政府及基层自治组织职责】国家档案行政管理部门主管全国档案事业,对全国的档案工作实行统筹规划,组织协调,监督和指导,并根据法律、行政法规制定档案管理规章和标准。
县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。
乡、民族乡、镇人民政府的档案机构或者档案工作人员负责管理本机关的档案,对所属单位的档案工作进行监督和指导,并对所辖基层自治组织的档案工作给予指导、支持和帮助。
基层自治组织应当指定人员负责管理所形成的档案,并依法提供利用服务。
第八条【单位档案机构(人员)及其职责】机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员,负责组织实施本单位文件材料的收集、整理和归档工作,保管本单位的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导。
具有专业或行业管理职能的各级主管部门应当根据管辖范围,按照国家档案行政主管部门的要求,指导本系统、本行业的档案工作。
第九条【档案馆及其职责】中央级和县级以上地方人民政府设立的国家档案馆是公益性事业机构,主要负责本行政区域内档案的接收、收集、整理、保管和提供利用。
国家档案馆也是政府公开信息查阅场所和爱国主义教育基地。
第十条【档案人员上岗要求】档案工作人员应当忠于职守,遵守纪律,具备专业知识。
第十一条【特殊津贴、奖励制度】对在档案接收、整理、保护和利用等特殊劳动条件和环境中工作的人员,应当给予岗位津贴。对档案工作成绩显著的单位或者个人,应当给予奖励。
第十二条【中介监管】中介机构和其他社会组织开展档案咨询、整理、保管、寄存、缩微和数字化等服务,由档案行政管理部门进行监督和指导。

第三章 档案的管理

第十三条【科学管理】机关、团体、企业事业单位和其他组织,应当建立科学的档案管理制度,配置必要的设施,采用先进技术,实现档案管理的现代化,确保档案的安全,便于档案的利用。
第十四条【归档制度】对国家规定的应当归档的文件材料,必须按照规定,定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交,集中管理,任何个人不得据为己有。
国家规定不得归档的材料,禁止擅自归档。
第十五条【电子文件归档与电子档案管理】电子文件归档和电子档案的管理办法,由国家档案行政管理部门制定。
第十六条【移交制度】机关、团体、企业事业单位和其他组织必须定期向国家档案馆移交档案。
第十七条【临时机构的档案移交】机关、团体、企业事业单位和其他组织设立临时机构,处理专项工作、处置突发事件、举办重大活动等形成的文件材料,应当及时整理归档,并在临时机构撤销前移交给临时机构设立单位或者有关档案馆。
第十八条【项目档案的验收】各单位验收、鉴定基本建设工程、科学技术研究、技术改造、重要设备更新等项目,应当同时验收形成的档案。
第十九条【涉密档案管理】保密档案的管理和利用,密级的变更和解密,必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理。
第二十条【鉴定制度】鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法,由国家档案行政管理部门制定。
禁止擅自销毁档案。
第二十一条【特殊档案的管理权限与利用】博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的,可以按照法律和行政法规的规定,由上述单位自行管理。
档案馆与上述单位应当在档案的利用方面互相协作。
第二十二条【档案及复制件所有权变动】禁止买卖或者赠送属于国家所有的档案。
属于国家所有的档案,其复制件的交换、转让和出卖,按照国家规定办理。
第二十三条【变更机构的档案处置】机关、团体、企业事业单位和其他组织机构撤销、合并、分立、终止、破产的,应当落实必要的经费和人员,妥善处置档案的归属与流向,确保档案完整与安全。
县级以上人民政府档案行政管理部门应会同上述单位或者其主管部门,加强对档案处置工作的组织协调、监督和指导。
第二十四条【非国有档案的管理】对国家和社会有保存价值的非国家所有的档案,档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的,国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施;必要时,可以收购或者征购。
非国家所有的档案,其所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖;向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的,应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利,严禁卖给或者赠送给外国人。
向国家捐赠档案的,档案馆应当予以奖励。
第二十五条【档案出境制度】禁止私自携带、运输或邮寄档案及其复制件出境。

第四章 档案的开放和利用

第二十六条【档案的开放】国家档案馆保管的属于国家所有的档案,应当不迟于形成后第二十年向社会开放。涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,应当延期开放。具体办法由国家档案行政管理部门制定。
国家档案馆应当在每年一季度公布本年度开放档案目录,并为档案的利用创造条件,简化手续,提供方便。
第二十七条【开放档案鉴定制度】国家档案馆应当建立开放档案鉴定制度,明确鉴定组织、程序和责任,对拟开放的档案进行鉴定。
第二十八条【政府信息的持续公开】各级国家档案馆、档案形成单位保管的档案中承载有政府信息的,应当按照国家有关政府信息公开的规定向社会提供利用。
第二十九条【利用已开放档案制度】公民、法人和其他组织持身份证件或者证明文件,可以利用已开放的档案。
第三十条【利用未开放档案制度】公民、法人和其他组织利用档案馆未开放的档案或者保管在机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案,应当获得档案保管单位同意,并且不得擅自公开档案内容。
第三十一条【档案利用收费项目及其标准制定】机关、团体、企业事业单位和其他组织提供档案利用,除可以收取复制、邮寄等成本费用外,不得收取其他费用;不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供国家所有的档案。
第三十二条【档案移交、捐赠者权利】向档案馆移交、捐赠档案的单位或者个人,对其档案享有优先利用权,并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见,档案馆应当维护他们的合法权益。
第三十三条【档案信息资源的开发】各级各类档案馆应当配备研究人员,加强对档案的研究整理,有计划地组织编辑出版档案材料,在不同范围内发行。
第三十四条【档案利用权利救济】公民、法人或者其他组织认为国家档案馆侵犯其档案利用权利的,可以向档案行政管理部门申请仲裁,对裁决结果不服的,可以依法向人民法院提起诉讼。

第五章  法律责任

第三十五条【违法行为及其处置】违反本法规定,有下列行为之一的,依法给予处分或者处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)不按规定把公务活动中形成的文件材料整理归档的;
(二)不按规定向国家档案馆移交档案的;
(三)不按规定接收应当归档的文件材料或者应当进馆的档案的;
(四)不按规定向社会公布开放档案目录、开放档案或者提供利用的。
(五)擅自提供属于国家所有的档案的;
(六)擅自出卖或者转让属于国家所有的档案的;
(七)擅自抄录、复制、公布未开放档案或者泄露未开放档案内容信息的;
(八)擅自销毁或者损毁、丢失、涂改、伪造、侵占属于国家所有的档案的;
(九)玩忽职守造成档案安全事故发生的。
实施前款第(五)、(六)、(七)、(八)、(九)项行为,对责任单位给予警告;情节严重的,可以并处1万元以上10万元以下罚款;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员并处500元以上5000元以下罚款。有违法所得的,由档案行政管理部门没收违法所得。对擅自出卖或者转让的档案,由档案行政管理部门会同公安机关予以追缴,交由有关机关、团体、企业事业单位和其他组织或者有关档案馆保管。
第三十六条【违反非国有档案管理规定的处置】违反本法第二十五条规定,向国家档案馆以外的单位或者个人出卖档案、倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的,由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告,可以并处罚款;有违法所得的,没收违法所得;并可以依照第二十三条的规定征购所出卖或者赠送的档案。
第三十七条【携运档案出境的处置】携运禁止出境的档案或者其复制件出境的,由海关予以没收,可以并处罚款;并将没收的档案或者其复制件移交档案行政管理部门;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十八条【实施条例】本法实施条例,由国务院制定。
第三十九条【解放军档案条例】中央军事委员会根据本法制定中国人民解放军档案条例。
第四十条【施行时间】本法自    年  月  日起施行。

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关于《中华人民共和国档案法(修订草案初稿)》的说明

关于《中华人民共和国档案法
(修订草案初稿)》的说明

一、《档案法》修改的紧迫性
现行《档案法》是1987年通过的, 1996年作过一次修改。《档案法》施行24年来,对加强档案的收集和利用,维护国家档案资源安全,服务改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要作用。随着我国改革开放不断深入,国际国内形势深刻变化,档案工作也面临许多新的挑战:社会主义市场经济的充分发展,极大地改变了社会生活的面貌,档案工作的对象、领域和环境发生了深刻变化,一些新的经济和社会组织进入档案领域,档案管理难度明显加大;依法治国进程明显提速,建设透明政府、服务型政府的要求特别是政府信息公开制度的确立对加大档案开放力度形成了倒逼的态势;以电子计算机为核心的现代科学技术的广泛应用,给档案工作带来了前所未有的冲击,档案的存在形态和运行方式发生了巨大变化,档案载体由纸介质为主发展到声、光、电、磁等多种形式,亟需对现代计算机网络条件下的档案管理制度进行补充完善;档案事业发展的客观规律,要求进一步规范档案馆设置和布局,更合理地配置国家档案资源。面对这些挑战,《档案法》与档案工作形势任务不相适应的问题日益显现出来,迫切需要再次予以修改。
自2004年以来,全国人大代表和全国政协委员每年在两会上都提出关于修改《档案法》的议案和提案。如2004年赵林中等30名全国人大代表、2005年王午鼎等30名全国人大代表、2006年全国人大代表戴茂荣、2007年戴丽莉等30名全国人大代表、魏明伦等11名全国政协委员、2008年赵林中等30名全国人大代表、孙建国等30名全国人大代表、全国政协委员吴菊仙、2009年徐景龙等31名全国人大代表、章联生等30名全国人大代表、王宪榕等30名全国人大代表、毛福民等两位全国政协委员、蓝秀珍等两位全国政协委员、2011年张喆人等30名全国人大代表、涂勤华等13名全国人大代表、2012年吴建平等30名全国人大代表、杨伟程等30名全国人大代表总共提出了关于修改《档案法》的13个人大议案和4个政协提案。全国档案界许多专家和档案工作者也多次建言,希望尽快第二修改《档案法》,以适应新的形势需要。
社会各界提出的修改《档案法》的建议,从不同角度、不同层面反映了现行《档案法》与档案事业发展客观需要之间存在的矛盾,反映《档案法》已经到了非改不可的地步。
二、《档案法》修订草案初稿的起草过程
响应全国人大代表和全国政协委员以及全国档案工作者的呼声,国家档案局在调查研究的基础上,启动了《档案法》修改的预研工作。在2006年5月召开的全国档案事业发展咨询委员会第一次会议上,国家档案局咨询了立法机构和有关部门关于修改《档案法》的意见。2007年,国家档案局向全国各级各类档案部门发出通知,征求对修改《档案法》的意见。2008年,国家档案局成立了《档案法》修订草案初稿起草工作组,在充分吸收各方面合理意见和建议的基础上,起草了《档案法》修订草案初稿。2009年以来,国家档案局先后在北京、合肥、哈尔滨、重庆召开座谈会,深入听取各有关方面对《档案法》修订草案初稿的意见。在以上工作基础上,工作组经过认真研究修改,起草了《档案法》修订草案初稿征求意见稿,于2010年5月7日提请国家档案局局务会议讨论,修改后印发全国档案部门征求意见。2011年,《档案法》修改工作正式在国务院立项,修改工作全面开展并有序推进。国家档案局调整充实了《档案法》修订草案起草工作组,并成立了由一批国内知名法学、档案学专家组成的《档案法》修订专家工作组,共同开展工作。至目前在北京分别召开了两次工作组会议和一次专家组会议,深入讨论完善《档案法》修订草案初稿,形成了现在的稿本。   
三、对《档案法》修订草案初稿需要着重说明的几个问题
(一)关于档案事业发展的政策保障
修订草案初稿第4条增写了“建立健全档案机构,确定必要的人员编制,档案工作所需经费列入本级财政预算。国家用于档案事业的财政拨款随着财政收入增长而增加”等内容,从机构、编制、经费等方面对各级人民政府提出了具体要求。这是因为档案工作是一项条件性很强的工作,档案工作的正常开展离不开政府部门在机构、编制和经费等方面的切实支持。长期以来,档案机构不健全、缺乏必要的人员编制,尤其是档案事业经费的不足严重制约了档案事业的健康、持续、稳定发展,急需立法加以保障。我们在调研中发现,一些西部地区的基层国家档案馆事业经费非常少,甚至仅能支付办公电话费用。经费不足使档案管理职能的行使受到较大影响,成为制约档案事业发展的瓶颈问题。在法律上将档案事业建设的内容具体化,有利于保障档案事业的持续健康发展。同时鉴于很多领域的工作都已将经费的保障写入了法律条文,如《文物保护法》第10条规定:“国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级财政预算。…国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加…”;《国防法》设有“国防经费和国防资产”专章,其中第35条规定:“国家保障国防事业的必要经费。国防经费的增长应当与国防需求和国民经济发展水平相适应。”《体育法》第41条规定:“县级以上各级人民政府应当将体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划,并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入。”此外,在《人民警察法》、《人民防空法》、《禁毒法》、《教育法》、《传染病防治法》、《人口与计划生育法》等相当多的法律中都有保障经费增长的条款。所以,将档案事业经费保障的条款写入档案法应该是有必要、也是可行的。
(二)关于基层自治组织的档案管理
基层自治组织主要指的是城市社区居委会和农村村委会。随着社会文明的进步和城市社区、农村建设的快速发展,记录社区、农村发展建设及其自我管理、实行居务公开、村务公开的依据和凭证的档案资料越来越多,内容越来越丰富,在社区和农村建设中发挥着巨大的不可替代的作用。社区档案主要有:社区党建档案、卫生服务档案、低保档案、下岗再就业档案、残疾人档案、健康档案、计划生育档案、社区文化建设档案、民情档案、家庭档案、社会治安综合治理档案、居务公开档案。农村档案主要有:农村党建档案、土地流转和土地承包档案、农村宅基地档案、基本建设档案、农产品种植、加工档案、养殖、畜牧、林业档案、地方特产、民间工艺、农业科技档案、农村文化建设、传统民俗档案、农民养老保险、医疗保险、特困户救助档案以及自我管理村务公开等门类的档案。这些档案有文字、图表、照片、音像、实物、电子数据等不同载体形式,生动地记录着国家最基层的管理活动,反映了党和国家方针、政策在基层领域贯彻落实的情况,是社会发展的真实记录,对国家和社会具有重要的保存价值。社区、农村档案工作已经成为社区、农村建设的一项重要基础性工作。但是,由于各地区经济社会发展的不平衡,社区、农村档案的积累和所发挥的作用差异很大,有不少社区、农村对档案工作认识不高,特别是一些落后地区的社区和偏远农村尚未建立档案工作,多凭脑子记,嘴巴说,形成的一些文件材料也都散存在个人手中。已经初步建立档案工作的,由于缺乏制度设计和经费保障,管理工作也十分薄弱,使已形成的档案资料不能很好地收集和提供有效地利用,难以在社区、农村科学发展中发挥档案应有的作用。从实践的层面来看,近年来,北京、辽宁、吉林、江苏、上海、安徽、浙江、湖北、青岛、武汉、成都等地档案局都与有关部门联合制定了有关社区档案工作的规定,北京、天津、山东、湖北、浙江、广东、广西、四川、甘肃、新疆等省区市陆续制定出台了本辖区内乡镇机关档案工作规范、村级档案管理办法等规范性文件。在地方档案立法层面,《云南省档案条例》、《西安市档案管理条例》和《珠海市档案条例》均就社区、农村档案工作作出了突破性的规定。以上这些办法、规定和措施,经过实践检验、比较成熟的,可以将有关内容吸收到修改后的《档案法》中,将行之有效的有关做法上升到法律的高度,以推动基层自治组织建立科学规范的管理制度,完善相关业务标准,为社区和农村档案工作的顺利开展提供法律保障。为此,《档案法》修订草案初稿第7条规定了基层和自治组织在档案管理方面的职责:“乡、民族乡、镇人民政府的档案机构或者档案工作人员负责管理本机关的档案,…并对所辖基层自治组织的档案工作给予指导、支持和帮助。…基层自治组织应当指定人员负责管理所形成的档案,并依法提供利用服务。”
(三)关于国家档案馆的定位
《档案法》修订草案初稿第9条规定国家档案馆是“公益性事业机构,主要负责本行政区域内档案的接收、收集、整理、保管和提供利用。国家档案馆也是政府公开信息查阅场所和爱国主义教育基地。”这里对国家档案馆的定位有三个关键点,一个是“公益性事业机构”,一个是“政府公开信息查阅场所”,另一个是“爱国主义教育基地”。现行《档案法》规定档案馆是文化事业机构,修订草案初稿之所以进一步规定档案馆是公益性事业机构,是适应国家当前事业单位改革的形势,根据中央关于事业单位改革的有关精神,针对国家档案馆负责接收、收集、整理、保管和提供利用档案的的公益属性和只能由国家财政来负担机构运转的实际,对国家档案馆进行了更为准确的定位。同时,规定国家档案馆是政府公开信息查阅场所,是为了与《政府信息公开条例》第16条相衔接。《政府信息公开条例》第16条规定:“各级人民政府应当在国家档案馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关应当及时向国家档案馆提供主动公开的政府信息。” 中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中也要求把档案馆作为公众获取政府公开信息的场所。在法律上将国家档案馆规定为政府公开信息查阅场所,是档案工作在国家建设法治政府、透明政府、服务型政府形势下的最新发展,它不仅赋予了档案馆新的使命和任务,更凸显了档案工作新的责任和价值,拓展了档案工作的新领域。总的说,对国家档案馆的这种全新定位,是推进政府信息公开的需要,是完善国家档案馆功能的需要,也是落实法制统一原则的需要。
(四)关于电子文件归档和电子档案的管理
随着信息化建设的深入发展和电子计算机的广泛应用,档案管理日趋信息化、电子化,电子数据大量涌现,电子形式的档案比重日益增大,档案工作的内涵不断丰富。电子文件和电子档案的出现和发展,使档案工作从形式到内容都在发生着根本性的变革,给传统的档案管理提出了挑战。如以军工研制“歼七”飞机为例,一架“歼七”飞机形成的电子文件如制成纸质载体的档案,其体积将超过飞机本身,而且三维的电子图像无法直接转换为纸介质载体档案,亟需建议电子档案管理制度。再比如,随着信息化进程的加快,很多机关实现了无纸化办公,并形成了大量电子文件,但调查研究表明,由于一些单位相关人员缺乏保密与安全意识,电子文件及其相关信息的保存存在着极大安全隐患,大多数已保存下来的电子文件不能有效利用。在中国科协上报国务院的一份报告中,中央领导对于开展电子文件归档和电子档案管理工作作出了重要批示。电子档案的特殊性,决定了对其保管和利用都与传统的档案有本质上的区别,电子档案的真实性、可靠性、有效性、可利用性以及电子档案的移交时限等一些问题迫切需要从法律上加以规范与明确。而现行《档案法》由于制定的年代所限,没有触及如何规范电子文件归档和电子档案管理等方面的内容。档案部门近些年来在这方面进行了大量的探索,已积累了一些实践经验,并制定了一些标准和规章,如《电子文件归档与管理规范》(GB/T 18894—2002)、《公务电子邮件归档与管理规则》(DA/T 32—2005)、《电子公文归档管理暂行办法》(国家档案局令第6号)等。从法律的高度规范电子文件归档和电子档案管理,确保这部分档案的安全保管和有效利用,已经成为我们不可回避的责任;同时,由于电子文件归档和电子档案管理方面还有大量的问题亟待研究解决,《档案法》还做不到在此领域一蹴而就,所以《档案法》修订草案初稿第15条规定:“电子文件归档和电子档案的管理办法,由国家档案行政管理部门制定。”意在《档案法》的授权之下,就电子文件归档和电子档案的管理制定专门的管理办法。
(五)关于机构变动后的档案处置问题
随着社会主义市场经济的深入发展,尤其是伴随着国有企业改制进程,改制企业档案的处置问题日益突出。国家档案局在调研中发现,很多地方在国企改制进程中,出现了数以百万卷计的档案不知如何处置的问题。这些档案是近现代工业发展历史的真实写照,是工业企业文化的积淀,是维护职工的合法权益、构建和谐社会的重要依据,是研究探寻地方民族工业企业发展和自主创新的重要素材,也是工业发展历程不可再生的历史和文化资源。其中不乏珍贵档案,比如在苏州市,百年老厂多、名企名店多,一些传统工艺、传统技术和产品在全国都有一定的影响,其档案十分珍贵,对于国家和社会来讲也都是一笔巨大的财富。然而很多地方在部署企业改制时,档案处置工作未能同步布置,导致处置工作滞后,造成很多企业人走楼空,档案无人问津,档案处置工作处于“无政府状态”。改制企业档案如果得不到妥善的保管,将面临大量的散失和毁坏。对此,我们应当以高度的历史责任感,立足长远,研究处理好当前各地普遍出现的这一棘手问题。就《档案法》修改而言,应当针对这一问题增加相应的妥善处置的规定,为确保国家档案资源安全提供保障。同时,从企业的破产引申开去,机关、团体、事业单位和其他组织机构发生机构变动如撤销、合并、分立、终止、破产的,也都面临着同样的问题,也都有必要妥善处置档案的归属与流向。所以,《档案法》修订草案初稿第23条规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织机构撤销、合并、分立、终止、破产的,应当落实必要的经费和人员,妥善处置档案的归属与流向,确保档案完整与安全。…县级以上人民政府档案行政管理部门应会同上述单位或者其主管部门,加强对档案处置工作的组织协调、监督和指导。”
(六)关于加大档案的开放力度
现行《档案法》规定保存在档案馆的档案满30年才能向社会提供开放利用,已经远远不能适应社会对档案信息的利用需求。随着国家经济建设高速发展和社会文明不断进步,30年的封闭期对档案利用来说显得过于漫长,不利于及时利用相关信息,充分发挥档案的价值。尤其是《政府信息公开条例》自2008年实施以来,政府信息公开工作对档案开放工作形成了一种压迫和倒逼的态势。同时《档案法》在开放主体、开放范围、公布权的设定和与《政府信息公开条例》的衔接方面都存在着诸多问题,一定程度上阻碍了社会公众利用档案信息的权利,与建设透明政府、和谐社会和发展民主政治的要求有较大差距。《档案法》修订草案初稿对于档案开放制度进行了根本性的变革。一是借鉴《政府信息公开条例》确立了“以开放为原则,不开放为例外”的档案开放工作原则。《档案法》修订草案初稿第26条第一款规定:“国家档案馆保管的国有档案,应当不迟于形成后第二十年向社会开放,涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,应当延期开放。具体办法由国家档案行政管理部门制定。”这就是说,取消了原来的30年封闭期的规定,档案自形成之日起就可以随时向社会开放;不仅如此,修订草案初稿还规定了档案开放最晚不得迟于形成后的第二十年,给档案开放工作规定了必须作为的时间上的底线。一个是满30年才能开放,就是必须大于等于30年;一个是不迟于20年,就是必须小于等于20年。二是明确了开放档案的范围是“国有档案”。现行《档案法》规定开放档案的范围是“国家档案馆保管的档案”,这种以保管地点作为划分是否列入开放档案范围的做法,目前看已无法适应形势发展的需要。比如,按照现行《档案法》规定,寄存在国家档案馆的档案也应当向社会开放,这显然未充分尊重寄存档案所有权人的合法权益。此外,一些国家机关由于档案流向制度设计的缺陷或利益驱动等原因,大量应当进馆的国有档案未能移交进馆,自然也就不在开放之列。从国家所有权角度规定档案开放的范围,可以消除上述弊端。三是明确规定了国有档案不开放的例外情形,即涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的应当延期开放,这既可以最大化地开放国家档案资源,保障公民合法权益,也有利于维护国家政治稳定,使档案开放工作有力、有序、有效地进行。四是取消了档案开放工作中的公布权制度设计。现行《档案法》对档案的“利用”、“开放”与“公布”有着严格的区分。按照相关规定,利用者可以到档案馆利用开放的档案,但如果所用的档案虽然开放但未经有关部门公布的,利用者原则上只能够看,而不能够用,即必须等到该档案被正式公布后方可著书引用等。这样的规定,事实上是限制了利用者的利用空间,由于利用者在利用档案以后发表的个人专著引用了档案内容而引发的诉讼案件近年来屡见不鲜。《档案法》在赋予档案馆和有关机关享有国有档案的开放权的同时,没有明确要求这些部门必须以及何时对开放的档案加以公布,这在很大程度上造成了档案公布滞后于档案开放的事实。法律规定允许利用开放档案却又不允许利用者公布,人为割裂了利用者的权利,既不合理,也阻碍了对档案的深入研究和开发利用。多年来社会各界要求改革此一做法的呼声非常强烈,所以《档案法》修订草案初稿删除了现行《档案法》第22条关于已开放档案的公布权的规定。五是修订草案初稿就与政府信息公开工作的衔接作出了明确规定。《档案法》修订草案初稿第28条规定:“各级国家档案馆、档案形成单位保管的档案中承载有政府信息的,应当按照国家有关政府信息公开的规定向社会提供利用。”《政府信息公开条例》自2008年施行以来,各地在适用过程中产生了和档案开放工作相关的一些问题。有些政府机关由于种种原因,在面临公民申请公开政府信息时,把国家档案馆当成了避风港,对政府信息采取紧急移交进馆的措施,逃避向社会公众公开政府信息的职责,因为进馆以后按照规定就要满30年才能向社会开放。这种情况导致档案管理者和利用者的矛盾和纠纷不断发生,有的甚至诉至法院。最高人民法院为此专门召集相关部委、法学专家和法律实务工作者进行了座谈研讨,最后于2010年12月13日由最高人民法院审判委员会第1505次会议通过了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕17号)。其中第七条规定:“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的,适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。…政府信息已经移交各级国家档案馆的,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”怎样依照有关档案管理的法律执行?面对人民群众的新期待,在建设透明政府和政府信息公开的大背景下,档案工作不能回避这一尖锐问题,而应当按照国家建设法治政府的要求,以开放务实的精神和勇于开拓进取的态度来处理与《政府信息公开条例》的衔接问题,将国家和人民的期待落在实处,为社会公众利用政府信息的需求提供有力支持和保障。
(七)关于扩大档案违法行为的处罚范围
现行《档案法》第24条赋予了档案行政管理部门行政处罚权,但惩戒范围过窄,规定只有“在利用档案馆的档案中”,有损毁丢失档案、涂改伪造档案、擅自提供销毁抄录档案等违法行为的,才能由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告,可以并处罚款;造成损失的,责令赔偿损失。损毁丢失、涂改伪造档案是最普遍发生的档案违法行为。事实上,国家档案馆作为永久保管国有档案的基地,有着严密的工作制度和工作程序,利用者在档案馆里实施违法行为是比较难于得逞的。相反,发生在企事业单位、机关、团体和其他组织中的档案违法行为相对较多,如果不能得到有效查处与遏制,将直接危害到国家档案的完整和安全。我们在2010年曾经汇编了一本《档案违法违纪和档案安全事故典型案例汇编》,其中大量的档案违法行为就是发生在档案馆以外的机关、团体、企事业单位和其他组织,如2004年湖南省汉寿县崔家桥镇丢失档案、2006年陕西省华县教育局丢失1596份高考学生学籍档案、2009年广东省深圳市某公司伪造工程档案移交书、2011年四川省成都市发现知青档案丢失等等。因此,有必要通过修改《档案法》,完善现有的档案法律责任制度,针对发生在上述单位的档案违法行为,赋予档案行政管理部门以相应的必要的行政处罚权,对上述档案违法行为给予处罚和惩戒,发挥相应的震慑作用,才能有效维护国家档案资源的安全完整。据此,《档案法》修订草案初稿第35条作了相应修改,取消了原来只能对发生在档案馆里的违法行为进行处罚的限制。
以上是对《档案法》修改涉及到的一些重点问题所作的说明,这些问题也是多年来社会各界和广大档案工作者反映强烈、亟待解决的问题。此外,《档案法》的此次修改机会难得,我们也抓住机遇,希望能够尽可能地丰富、完善《档案法》的内容。如根据形势的变化和工作的发展,我们增设了一些条款。修订草案初稿第3条增加一款:“国家保障公民、法人和其他组织依法利用档案的权利。” 在以人为本、建设和谐社会的时代背景下,应注重维护社会公众的利益,为老百姓利用档案创造条件、提供便利、提供保障。第5条规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当加强对本单位档案工作的领导,设置档案机构或者配备档案工作人员,为档案工作提供必要的条件,保障档案工作正常开展。”因为单位及其领导的重视和支持,是档案工作正常开展不可缺少的前提条件。第8条第二款规定:“具有专业或行业管理职能的各级主管部门应当根据管辖范围,按照国家档案行政主管部门的要求,指导本系统、本行业的档案工作。”既有助于发挥专业或行业管理部门的积极性和业务上的优势,又确保不偏离国家档案行政主管部门管理档案事业的总体规划。修订草案初稿第11条增写了改善档案工作条件、为档案工作人员提供劳动保护的有关内容。部分档案工作岗位较多接触有毒物质,如杀虫剂、消毒剂等,会对档案工作人员的身体健康产生危害。借鉴《警察法》、《教师法》的类似写法和机要、信访部门的做法,我们建议对这些档案工作人员给予岗位津贴。第12条规定中介机构和其他社会组织开展档案领域的社会服务,由档案行政管理部门进行监督、指导。近年来档案领域的社会中介机构发展很快,也不可避免地出现了一些问题,对与档案工作相关的事务,有必要加强监管。第17条、18条为了加强举办重大活动、处理专项工作、处置突发事件、鉴定验收工程项目等方面的档案管理,借鉴地方档案立法经验,增设了相应条款。第27条配合档案开放工作,规定要建立档案鉴定制度。第31条为了杜绝档案乱收费现象,借鉴《政府信息公开条例》规定了相关内容。以上都是一些实质性修改内容。同时根据多年来的工作实践,我们也对档案法部分条文的表述做了一些文字上和顺序上的优化调整,如目录、第1条、第6条、第7条等,详情此处不再赘述。
四、《档案法》修改过程中遇到的疑难问题
我们在起草《档案法》修订草案初稿的过程中,也遇到了一些疑难问题。一是大修还是小修的方向性问题。较为普遍的观点是针对档案工作的实际需要,从机构设置、人员配备、经费保障、档案馆设置、档案开放年限、法律责任等方面入手,尽可能全面系统地解决影响档案工作开展的体制机制问题,也有观点主张仅对档案开放年限、电子文件管理和法律责任等一些方面的条款进行有限修改,以便于审议通过。二是国有档案与非国有档案是否分章规定问题。国有档案与非国有档案在本质属性、形成主体、保管利用方面与非国有档案是有明显不同的。国有档案一般由政府机关、政党、事业单位和国有企业等主体产生,可以要求这些主体建立健全档案机构,配备档案人员;国有档案本身具有公共属性,其上承载着政府信息;形成单位保管一定年限要移交档案馆;禁止买卖。非国有档案是私权主体产生、拥有,一刀切要求其建立健全档案机构、配备档案工作人员不太合适,也难以落实;不必移交档案馆保管,可以买卖。国有档案与非国有档案分章规定可能会使文本结构更为清晰,也更有针对性。三是档案管理体制机制问题。全国绝大多数地方局馆合一,个别地方局馆分设;《档案法》中有“国家档案行政管理部门”的提法,但在国务院机构序列中,国家档案局又被列为直属事业单位;中央档案馆工作人员全部为行政编制,但省级和省级以下档案馆工作人员则大多为事业编制或者参照公务员管理的事业编制。对这些问题如何解决,以及将档案馆定性为“公益性事业单位”是否合适,这些问题都有待进一步论证。四是电子档案管理问题。电子档案与传统介质档案明显不同,如何保障档案信息真实、准确,如何迁移、移交,将是一大难题。五是档案移交及开放年限问题。档案形成后,机关、单位档案室多久向档案馆移交,形成后多久向社会开放,需要深入论证。六是档案开放利用与政府信息公开的关系问题。如何使两者有效衔接,是《档案法》修改需要解决的重大课题。七是中介组织管理问题,目前社会上出现的档案中介组织越来越多,承接档案的编目、整理、扫描、数字化等工作,是否对其进行监管,如何监管。八是法律责任问题,现行《档案法》及其实施办法规定的违法行为种类是否涵盖了档案工作中常见的违法行为类型,对国家机关工作人员履职过程中发生的违法行为,是否可以处罚,如何设定处罚。等等。这些问题均涉及档案业务工作中的深层次问题,还需要不断地听取档案工作者、法律工作者和相关部门的意见,进行缜密的论证和深入调研,才能找到科学可行的方案。

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发表于 2012-11-3 10:53:06 |显示全部楼层
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发表于 2012-11-3 23:49:16 |显示全部楼层
期待新《档案法》
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发表于 2012-11-4 10:10:33 |显示全部楼层
应当把所谓的具体办法先弄出来,才有操作性。否则也不会有多大进步的。如档案职业进入问题等。
第十条【档案人员上岗要求】档案工作人员应当忠于职守,遵守纪律,具备专业知识。
第十一条【特殊津贴、奖励制度】对在档案接收、整理、保护和利用等特殊劳动条件和环境中工作的人员,应当给予岗位津贴。对档案工作成绩显著的单位或者个人,应当给予奖励。
    第十二条【中介监管】中介机构和其他社会组织开展档案咨询、整理、保管、寄存、缩微和数字化等服务,由档案行政管理部门进行监督和指导。
第十五条【电子文件归档与电子档案管理】电子文件归档和电子档案的管理办法,由国家档案行政管理部门制定。

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发表于 2012-11-4 20:47:37 |显示全部楼层
存在的问题太多,希望多些智者来起草修改。
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发表于 2012-11-5 10:01:57 |显示全部楼层
条文里,原来的各级各类档案馆被改称为国家档案馆。这个国家档案馆到底指哪些?包含城建档案馆吗?
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发表于 2012-11-5 10:04:17 |显示全部楼层
从上下文来看,国家档案馆好像特指各级综合性档案馆。如果真是如此,其它类档案馆《档案法》就不管它了?
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发表于 2012-11-5 10:05:33 |显示全部楼层
《档案法》要不要管人事档案,怎么在法条里体现出来
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发表于 2012-11-5 10:09:08 |显示全部楼层
如果确定是要大修,就应考虑全面些,当然也要考虑它的可行性,以便为各相关方所接受。
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发表于 2012-11-5 10:13:10 |显示全部楼层
档案管理体制,像各级档案行政管理部门变事业单位为行政机构,实现政事分离,局馆分设,如何在法中予以明确
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发表于 2012-11-5 10:17:11 |显示全部楼层
“第十二条【中介监管】中介机构和其他社会组织开展档案咨询、整理、保管、寄存、缩微和数字化等服务,由档案行政管理部门进行监督和指导。”
这里的档案行政管理部门指哪个,国家级的还是地方的?或属地监管?
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发表于 2012-11-5 10:29:12 |显示全部楼层
“第二十四条【非国有档案的管理】对国家和社会有保存价值的非国家所有的档案,档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的,国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施;必要时,可以收购或者征购。”
这种事情都要国家档案局去做???
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发表于 2012-11-5 10:31:48 |显示全部楼层
条文中不带限定的“档案行政管理部门”都是指属地的档案行政管理部门吗?
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发表于 2012-11-5 10:38:10 |显示全部楼层
条文中出现了“国家档案馆”、“档案馆”、“各级各类档案馆”、“有关档案馆”,它们的关系是否需理顺
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发表于 2012-11-6 08:44:57 |显示全部楼层
第十二条【中介监管】中介机构和其他社会组织开展档案咨询、整理、保管、寄存、缩微和数字化等服务,由档案行政管理部门进行监督和指导。

    中介机构和其他组织开展档案咨询等由档案行政管理部门进行监督和指导,如果是按属地原则,公司登记在哪就应由所在地档案行政管理部门监督和指导。但现实是如果不与当地档案部门合作,是很难的。一个县就只有那么点业务,几个中介竞争。且大多数档案局现在都在参与所谓的中介业务。从中介与档案局的关系的三种类型就可看出,特别是紧密型和下属型。省 一级的档案科研所之类的没有省局的支持将是寸步难行。市县一级也是这样。
    档案中介的问题不象律师、注会师所,业务范围涉及广。根据目前,档案只涉及机关及国有企业等,民营企业档案工作的发展还有一个过程,但法律必须要与实际同步。也就是说,档案中介的业务范围大多本是应由立档单位、档案局、档案馆完成的,但现实是特别是在基层,连文书立卷归档整理工作也要让出去,是在花国家的钱办自己单位各自的本职范围的事,是极不正常的。
    现在有个很好的理由是,档案数字化,我们没人力、物力、技术,所以要中介。但大家想过没,以后出现的管理电子文件的几个原则,什么前端控制啊、全程控制啊,真实性、完整性等,都要有权限的人才能干,中介能全程吗?从现有纸质档案数字化来看,中介多以找钱为目的,最终要以档案室档案馆为主,有好几篇文章说得很明白。且纸质档案数字化也要有个过程。
    至于,保管、寄存等业务,更是要不得的,没有哪个中介会以长期保管档案为目的,大家应清楚,在基层不管是机关或企业档案室或有些档案馆,条件都还差,都还保管不好档案,以钱钱为目的的档案中介能管理好吗?如果寄存一时间,因各种原因不能了,我看问题就会出了。这个保管、寄存规定,要么现实中这项业务不怎么开展,要么是开展后问题多,致使这条规定与“档案工作人员要具备专业知识”的规定一样,没用的。
    总之,在规定这条时,一定要了解清楚,各立档单位究竟有哪些业务可让出?周总理提出的由文书或业务部门立卷归档也没取消了,在县一级或市一级,把归档工作让给由档案部门各别人参与谋利的假中介的相当普遍。这几天初学电子文件,感觉由文书或业务部门立卷归档与电子文件的前端控制、全程控制等有太多的相似。也是好原则,可就没了,档案法啊档案法,我不知你要往哪法?如果把由文书或业务部门归档废了,将为基层档案局某些人参与的所谓中介谋利提供最好的依据。国家档案局可调查一下,现在有些地方,由档案局或档案局参与其中的所谓档案整理有多少,简直昌普遍现象。有些地方档案的归档质量简直不敢想。有些地方,一个档案局几个人能把全县或全区文书立卷工作完成,国家档案局不应不看到。
   
    档案中介在现阶段如不能上升到法律层次,好像现实中又存在,上升到法律层次,可能真的不现实,档案法的权威性将受到致命一击。为什么?一个组织的成立,除了资金、场地外就是要有人的,人是关键,有了人就有技术。但我们现在的档情:规定了几十年的档案人员要有专业素质也达不到,职业资格准入远没达到诸如律师、会计师之类的完善。档案中介的技术人员我们怎么要求他们的技术水平?难道就由各级档案行政管理部门参与其中的职称评定来确定吗?有些档案中介服务可是要档案、信息、计算机、历史、语言总之多素质啊!各部门各专业档案也是太多了,档案局的人都还要求“万精油”,中介怎么就比受过专业教育的档案部门人才更有技术呢?至于现在档案部门一说到数字化就想到自己不能行,这是对新技术的一种畏惧。这相当于当初,纸张取代其它载体时大家的恐惧感是一样的,纸张彻底取代其它载体至少也经过了上100年吧?
   
    通过以上不全且乱只经过理论想像的分析,要在档案法中规定中介,应先把档案中介管理办法的模型制定出来。现在有好多地方制定有,但实行的情况是怎样的?要调查研究。哪级档案行政管理部门有审批的权利,我想不会是县级含县级吧!县级就能批现实吗?律师所也还要由省厅批呢?如不由基层档案批准,由上一级或更上级批,但档案最终是要进同级档案馆的,估计连卷也不能统一。如硬要统一,哪定制卷档案盒等装具的公司可发财了。
   
    关于这问题,以后还有。今天有点忙,以后再说。



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发表于 2012-11-7 16:08:53 |显示全部楼层
这个修订稿是谁拟定的啊?
漫步幸福时光
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发表于 2012-11-7 22:16:17 |显示全部楼层
《档案法》修订完成后会有一个《档案法实施细则》,解决一些具体的问题。
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发表于 2012-11-17 10:41:13 |显示全部楼层
我觉得根本问题不在于细节,而在于《档案法》本身是个“软法”,没多大执行力
夕阳西下,断肠人在天涯。
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