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关于浙江省档案与电子文件登记备份制度的创建和思考

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发表于 2012-1-18 16:14:46 |显示全部楼层
新时期档案信息安全与行政监管的探索实践——关于浙江省档案与电子文件登记备份制度的创建和思考

浙江省档案局    韩李敏



浙江省开展的档案与电子文件登记备份工作(以下简称“登记备份”)今年被国家档案局评为“全国档案管理与服务创新优秀案例”,国内诸多专家学者对此作出高度评价,也受到省内外同行的高度关注和各级领导的首肯。同时,也有不少人心存疑虑,认为这项工作超出了档案工作的职责范畴,对其可行性与可持续性,持观望态度。为此,作为该项工作的决策参与者与直接亲历者,我想对此作些介绍,并谈点个人的看法。

一、缘  起

“登记备份”的提出,并非凭空想象、空穴来风,它是缘于我国和浙江经济、社会发展的客观需要,是经济、社会发展、信息化发展的新形势,对档案工作提出的新任务与新要求。

1、随着经济社会的发展,受利益驱使,伪造、篡改档案的事情时有发生,已严重威胁到档案作为原始凭证的权威性与公信力。

档案作为原始的历史记录,其真实性和凭证价值,向来受到世人的青睐。但在市场经济的大潮中,在当今这个大变革与大转型的社会环境中,档案的真实性和安全性,也面临着前所未有的挑战。各经济利益体从各自利益出发,不惜铤而走险,干起了伪造与篡改文件档案的勾当。于是,企业财务两本账成了司空见惯,医院病历档案随意修改,医疗纠纷层出不穷,年龄造假、学历造假、资历造假、职称造假、学术造假、婚姻造假、房产造假,等等,几乎每天都有造假新闻充斥版面,而这些造假事件,大都是以档案为基础的,都是通过伪造和篡改档案来蒙骗社会大众的。

2、加强社会管理,涉及重大公共利益、公共服务和民生权益档案的管理,迫切需要档案管理的创新。

近年,随着对公共服务领域的重视,涉及民生领域档案管理得到了长足的发展。由于社会信息化的全面推进,国家对民生领域、社会公共服务领域信息化的倾斜投入,使得这些部门的信息化建设得到了超常发展。

公共服务等民生领域的部门和单位信息化程度都非常高,产生了大量的电子文件(也有的称其为“电子业务数据”、“民生档案”等),而且基本上都属于数据库文件,与通常的公文类电子文件不同。数据库文件具有动态性、整体性、对系统依赖性强等特点,因此,采用一般的电子文件管理思路与方法,根本无法适应对数据库类电子文件的管理。

我国以档案室为管理细胞的分散型的管理体制,在对传统档案管理上起到了积极的作用。但在信息社会,面对电子文件的管理,无论是人员素质、知识结构、计算机软硬件条件,都难以适应现实的需要。电子文件的信息安全更是面临前所未有的挑战。

3、电子文件固有的安全脆弱性,使得电子文件的原始性、真实性面临着前所未有的挑战。

由于电子文件宜修改而不留痕迹的特点,给了大量不法之徒以可乘之机。近日,韩国的农协银行被黑案,造成约450万信用卡客户交易记录被删除,整个银行网络瘫痪三天无法恢复的严重后果。在我国,每年都有大量黑客入侵政府网站,篡改网上政府数据文件的案件发生。据国家互联网应急中心的监测报告显示,2010年5月10日至16日,一周时间,我国境内就有81个政府网站被入侵篡改,其中包括4个省部级网站和25个地市级网站。黑客利用政府网站公信力强,发布的文件数据权威的特点,通过非法入侵,添加、篡改政府信息,牟取暴利。黑客利用篡改政府网站信息营利现在已经形成“产业链”。这对档案部门来说,是一个严峻的挑战。

总之,在新形势下,如何实现对各种新型电子文件的有效管理、如何保证各机关、各部门散存的电子文件的安全、如何锁定电子文件的凭证价值,重塑档案原始凭证的新形象,是摆在每个档案工作者面前迫切需要回答和解决的现实问题。

二、登记备份的制度设计

针对新形势下档案管理面临的困难与挑战,浙江省档案局大胆改革创新,提出了开展档案与电子文件登记备份的设想。并于2009年12月,以省委办公厅、省政府办公厅名义下发了《关于开展电子文件和数字档案登记备份工作的通知》,拉开了“登记备份”的序幕。

所谓“登记备份”,即由各级档案行政管理部门对本行政区域内形成的档案与电子文件,依照法定程序,对其真实性、完整性、有效性进行登记认证,并由同级国家综合档案馆对经过认证的档案与电子文件进行数据备份。在此,登记认证是一种档案行政监管行为,通过登记认证,加强了对散存于各机关、各部门的尚未到进馆年限的档案与电子文件进行直接的监管,数据备份则是一项具体的档案业务工作,数据备份不仅要求对部门产生的电子文件进行备份,而且要求对部门形成的纸质等各种载体的传统档案,通过数字化,实现数据备份。通过数据备份,不仅极大地分散了各部门的档案与电子文件保存的安全风险,为各级机关单位的档案与电子文件提供了安全保障,而且,为实现档案与电子文件原始凭证价值的真实性、完整性提供了一条新的途径。

从去年起,该项工作在全省推开,至2010年底,全省共有1526个机关单位、119个重点工程项目、51个企业完成了电子公文和档案数字化成果的登记备份工作,数据总量约为34.76T。省档案馆还对社保、公积金、民政、工商等10个省级单位的14种电子业务数据进行了登记备份。



三、登记备份制度的创新与思考

1、登记备份制度是加强档案行政监管的新战略

面对利益多元化和档案管理体制的局限性,面对电子政务环境下产生的大量的各种类型的电子文件与档案的复杂性,如何有效监管,确保其证据原始与真实、完整,成为各级档案管理部门迫在眉睫需要解决的现实问题。

登记备份制度是档案行政管理部门面对新形势,加强档案行政监管在机制和手段上的一种创新尝试。通过档案登记备份,开展档案与电子文件登记,同时备份档案与电子文件个体的内容和形式,对各领域、各部门产生的档案与电子文件的安全进行有效监管,不仅可以保障档案与电子文件的真实、完整、可用和安全,留存真实的社会历史记忆;更能事先“锁定证据”,一旦发生纠纷,档案行政管理部门可运用政府公信力发挥第三方监证的作用,提供档案原始性证明,增强证据效力。

2、登记备份制度是提高电子文件安全保障能力的新模式

电子文件作为历史记录和信息记录的重要形式,已成为人们工作、生活的一部分,各部门对其都有很强的依赖性。但是电子文件所具有的易损、易改、不易长期保存和可用等特性,对档案部门的有效管理提出了新的要求,特别作为基层档案部门,因为知识结构、技术设备投入等因素的影响,普遍无法满足管理电子文件的需要,对电子文件的安全性构成巨大的威胁。

登记备份制度是一种保障电子文件安全的制度设计,变电子文件的分散管理为集中管理,凭借档案馆的人员、技术、设备优势,集中管理本区域内形成的电子文件。几年来,我省各级档案馆通过档案信息化建设,特别是数字档案馆的建设,培养了一批既懂技术又熟悉档案管理的专业人才,积累了电子文件管理的经验,优化配置了信息化设备,为登记备份工作的实施打下了良好的基础。通过开展档案登记备份,对电子文件、特别是电子数据进行登记和归档式容灾备份,一旦因突发事件而导致电子数据受损,就可利用登记备份数据实现应急和恢复,从而有效提高了电子文件的抗风险能力。

3、登记备份制度是对数据库类电子文件的归档管理的新探索

档案部门开展电子文件管理研究由来已久,并制定了若干电子文件管理标准规范,如《电子文件归档与管理规范》、《电子公文归档管理暂行办法》,等等。但无论是理论研究,还是标准制定,以及具体工作实践,电子文件管理的对象主要集中在电子公文的管理,而对种类繁多、数据海量、对系统环境依赖性强的数据库类电子文件管理,由于思想认识、知识结构、技术能力等各因素的影响,研究甚少,目前各档案馆、室已归档保存的也主要局限于电子公文,没有将数据库类电子文件列为归档管理的对象。但是,这些数据库类电子文件反映各部门的主要职能活动,涉及民生,关系到老百姓的切身利益,具有重要的凭证价值,加强这些数据库类电子文件管理势在必行。

登记备份制度的实施,其重点就是通过对涉及民生领域的数据库类电子文件,如社保数据库、婚姻登记数据库、公积金管理数据库、工商企业登记数据库等等,进行登记备份来实现电子文件的安全、规范管理。在设计登记备份方法时,根据数据库类电子文件的动态变化、系统依赖性强、历史记录保存等特点,总体采用连续备份、多套保存的方式,多时点地“捕获”、“固化”数据库类电子文件的原始记录,即便于电子政务环境下电子文件的应急和恢复,又能保存真实的历史记忆,从而满足档案管理的要求。通过2010年对10个单位14种电子业务数据库登记备份的成功实践,有益地探索了数据库类电子文件管理的理论和方法。

4、登记备份制度实施中面临的主要障碍

登记备份作为一项全新的制度,其实施过程是极其艰难与曲折的,所遇到的问题与障碍不少,其中最大的障碍在于无法可依。

将档案与电子文件,通过数字化手段,登记备份到档案馆,作为一种政府行为,缺乏任何法律依据;登记备份的档案与电子文件,都是以电子信息的形式存在的,国家对于以电子信息的形式存在的文件和档案,其法律效力尚在讨论之中,目前,还没有法律对此提出保护;档案馆作为备份的保管中心,其目的是为了提供恢复服务和凭证服务。其中,恢复服务是可执行的,而凭证服务则又涉及备份数据的法律效力问题,谁能证明备份的数据可以具备法律效力?

要让登记备份制度真正得到全面贯彻和落实,法律保障是前提。为此,我省从去年开始,就着手进行立法准备工作,通过邀请省内外和全国的法律界、档案界的专家学者,进行立法论证,计划通过地方立法,让登记备份工作真正走上法制化和规范化的轨道,目前,《浙江省档案与电子文件登记备份管理办法》正在起草和立法筹备之中。

   

    (2011年全国档案事业发展高层论坛发言材料)


档案界的沙漠绿洲:http://blog.sina.com.cn/changguanhua

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发表于 2012-1-19 09:24:53 |显示全部楼层
好文章,学习!
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发表于 2012-2-7 20:59:29 |显示全部楼层
电子文件的备份登记或许不能只考虑内容的备份,载体形式,读取方式也应该考虑进去,保证多年之后文件的可读可利用才能真正达到目的。
只为那一小步的前进
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电子文件管理问题还是比较突出
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发表于 2013-1-31 10:36:14 |显示全部楼层
  这也是保证电子文件真实性的有效措施呢,真好!!!
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呵呵,学习下韩局长讲话
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